Advies 554: Klacht over (relatieve) rangordemethode gegrond
De klacht ziet op een Europese openbare aanbesteding voor het sluiten van raamovereenkomsten met meerdere ondernemers voor inhuur van flexibele arbeidskrachten. Geklaagd wordt, onder meer, dat de (relatieve) beoordelingsmethode bij het financiële subgunningscriterium het risico in zich bergt dat de inschrijver die als winnaar uit de bus komt niet steeds de partij is die – per saldo – de beste prijs-kwaliteitverhouding aanbiedt. De Commissie acht die klacht gegrond.
Klachtonderdeel 1
De ondernemer klaagt dat aanbesteder in strijd handelt met de artikelen 1.4, lid 2, en 2.114 Aw 2012 door een gunningssystematiek te hanteren die het risico in zich bergt dat de inschrijver die als winnaar uit de bus komt niet steeds de partij is die – per saldo – de beste prijs-kwaliteitverhouding aanbiedt.
Bij de beoordeling van dit klachtonderdeel sluit de Commissie aan bij het toetsingskader in Advies 504. Naar het oordeel van de Commissie is het hanteren van een relatieve beoordelingsmethode met de mogelijkheid van rank reversal in strijd met de artikelen 67, lid 5, Richtlijn 2014/24/EU en 2.115, lid 4 en 5, Aw 2012 en de beginselen van gelijke behandeling en transparantie in het geval dat de inhoud van de scoreregels van een of meer subgunningscriteria pas na inschrijving komt vast te staan en deze inhoud de voorbereiding van de inschrijvingen wezenlijk kan beïnvloeden. Naar het oordeel van de Commissie bestaat in dat geval bovendien het risico dat de opdracht niet wordt gegund aan de inschrijver met de – naar het oordeel van de aanbestedende dienst – economisch meest voordelige inschrijving. Daarmee handelt de aanbestedende dienst in het hiervoor bedoelde geval ook in strijd met art. 2.114 Aw 2012.
De Commissie constateert dat aanbesteder een relatieve beoordelingsmethode met de mogelijkheid van ‘rank reversal’ heeft gehanteerd. De klacht betreft het financiële subgunningscriterium. Het maximaal aantal te behalen punten (200 punten) wordt toegekend aan de inschrijving met het laagst gewogen gemiddeld bedrijfstarief. De daarop volgende inschrijvingen in de rangorde krijgen met stappen van 15 punten in mindering punten toegekend. De aan een inschrijving voor dit subgunningscriterium toe te kennen score wordt dus bepaald op basis van een vergelijking met één of meer andere inschrijvingen. Er is bovendien sprake van een relatieve beoordelingsmethode met de mogelijkheid van ‘rank reversal’.
De te beantwoorden vraag is vervolgens of het eerst na inschrijving vast komen te staan van de inhoud van de scoreregel voor het financiële subgunningscriterium in het onderhavige geval de voorbereiding van de inschrijvingen wezenlijk kan beïnvloeden. De Commissie constateert dat aan het financiële subgunningscriterium geen overheersende invloed is gegeven door aanbesteder. Voor de kwalitatieve subgunningscriteria zijn maximaal 800 punten te behalen, waarbij het volledige spectrum van 0 tot 800 punten wordt gebruikt. Voor het financiële subgunningscriterium kunnen maximaal 200 punten worden behaald. Anders dan bij de kwalitatieve subgunningscriteria, is het bij het financiële subgunningscriterium afhankelijk van het aantal inschrijvers of het volledige spectrum van 0 tot 200 punten wordt gebruikt. De stappen tussen de opeenvolgende gewogen gemiddelde bedrijfstarieven bedragen 15 punten.
Verder constateert de Commissie dat de score van een inschrijving voor het financiële subgunningscriterium volledig afhankelijk is van het aantal inschrijvers dat een lager gewogen gemiddeld bedrijfstarief heeft geboden. De Commissie neemt aan dat dat aantal vóór inschrijving voor een inschrijver moeilijk zal zijn in te schatten. Dit betekent dat een inschrijver vóór inschrijving niet goed kan inschatten of een hogere kwaliteit met een hoger tarief beter of slechter zal scoren dan een lagere kwaliteit met een lager tarief. Een inschrijver heeft dus onvoldoende informatie om zijn inschrijving in het kader van deze gunningssystematiek te kunnen optimaliseren. Naar het oordeel van de Commissie kan de uiteindelijke inhoud van de scoreregel voor het financiële subgunningscriterium dan ook de voorbereiding van de inschrijvingen wezenlijk beïnvloeden. Dat ondernemer verwacht dat de gewogen gemiddelde bedrijfstarieven maar zeer beperkt van elkaar zullen verschillen, doet aan het voorgaande niet af. Bij een groot aantal inschrijvers kan een klein verschil in de geboden bedrijfstarieven immers een groot effect op de score hebben. Bovendien betreft het een gewogen gemiddeld bedrijfstarief en kunnen kleine verschillen in dat tarief bij grote afnamevolumes tijdens de uitvoering toch grote effecten hebben.
Daarmee komt de Commissie tot het oordeel dat aanbesteder met de onderhavige relatieve beoordelingsmethode in strijd handelt met de artikelen 67, lid 5, Richtlijn 2014/24/EU en 2.115, lid 4 en 5, Aw 2012 en de beginselen van gelijke behandeling en transparantie. Naar het oordeel van de Commissie hanteert aanbesteder daarmee bovendien een methode die het risico in zich draagt dat de opdracht niet wordt gegund aan de inschrijver met de – naar het oordeel van aanbesteder – economisch meest voordelige inschrijving. Daarmee acht de Commissie klachtonderdeel 1 gegrond.
Klachtonderdeel 2
In dit klachtonderdeel klaagt de ondernemer dat de aanbesteder zijn klacht niet goed heeft afgehandeld. De Commissie is – in lijn met haar eerdere adviezen op dit punt – van oordeel dat de wijze waarop een aanbestedende dienst omgaat met een klacht die bij hem is ingediend weliswaar als een handelen of nalaten van die aanbestedende dienst kwalificeert, maar niet als een handelen of nalaten dat binnen de werkingssfeer van de Aanbestedingswet 2012 valt. De Commissie neemt dit klachtonderdeel derhalve niet in behandeling.